Кэрол УИВЕР
преподаватель-совместитель отделения политики и международных отношений
в Университете Лестера (Великобритания)

Мухтар ХАДЖИЗАДА
аспирант кафедры политологии и международных отношений
в Университете Лестера (Великобритания)

Policy Briefs №1

Центр международных и европейских исследований (CIES) Университета Kadir Has, Стамбул

специально для BSNews

 

Перевод с англ. Алексей Соловьев, BSNews
Подбор фото и подготовка текста – А. Клименко, Jr, BSNews

На фото: 37-я Генеральная ассамблея ПАЧЭС, Киев,
30 июня – 2 июля 2011 г. Фото с сайта pabsec.org

Данная аналитическая записка предлагает новую идею полной демократизации Организации черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС). Для достижения улучшенной демократии Парламентская ассамблея ОЧЭС (ПАЧЭС) должна избираться через всенародные выборы (при содействии Европейского союза).

Парламентарии будут представлять избирателей через избирательные округа, по аналогии с Европейским парламентом, и это даст возможность услышать голоса представителей всех регионов, включая конфликтные. ПАЧЭС сможет преобразоваться в платформу для действительно представительного обсуждения вопросов, имеющих отношение к народам Большого Причерноморья, включая разрешение конфликтов.

Эта работа является своевременной, так как приближается 20-летняя годовщина ОЧЭС и ожидается, что главы государств и правительств стран ОЧЭС соберутся вместе в июне 2012 года. Таким образом, правительства стран региона (и Европейский союз) заранее имеют возможность рассмотреть наши рекомендации, направленные на активизацию ОЧЭС и углубление её эффективности и актуальной важности.

Кэрол Уивер и Мухтар Хаджизада

Введение

В этой работе мы доказываем, что демократизация региональных учреждений могла бы: 1) помочь улучшить демократию и 2) способствовать возможному разрешению конфликтов в регионе в расширенном регионе Черного моря.

Результатом политических изменений конца 1980-х стало появление вокруг Черного моря различных межправительственных организаций, которые очевидно содействуют регионализму и наиболее всесторонней из них является Организация черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС).¹ Основным, но не обязательно единственным инструментом продвижения региональной демократии будет Парламентская ассамблея ЧЭС.²

Наше предположение состоит в том, что, для того чтобы добиться улучшения национальной демократии, а также разрешения конфликтов в долгосрочной перспективе, требуется демократизация региональных учреждений и взаимодействие представителей народов. Причина, по которой предлагается ОЧЭС, а не новая организация или Парламентская ассамблея Восточного соседства Европейского союза (ЕвроНест), состоит в том, что парламент создан уже давно и включает все страны расширенного региона Черного моря, а не только шесть участников Восточного партнерства ЕС.

Участие России имеет важное значение, особенно в сфере урегулирования конфликтов в расширенном Черноморском регионе. Турция также является региональным действующим лицом первостепенного значения и генерировала много идей по региональному сотрудничеству, включая ОЧЭС, Кавказский пакт стабильности и сотрудничества, и BlackSeaFor (Черноморская военно-морская группа оперативного взаимодействия).

В настоящее время национальные парламенты государств-членов ОЧЭС делегируют представителей на сессии ПАЧЭС. Мы предлагаем избирать парламентариев ПАЧЭС непосредственно избирателями, чтобы они представляли не парламенты государств, а непосредственно округа по аналогии с депутатами Европарламента (членами Европейского парламента) в Европейском парламенте (ЕП).

Большинство стран ЕС имеют только один избирательный округ в пределах страны (для выборов в ЕП), в то время как в других их несколько. Например, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия в Великобритании имеют свои собственные избирательные округа, в то время как Англия разделена на несколько округов. Избиратели каждого избирательного округа имеют по одному голосу каждый. В Великобритании каждый избирательный округ, используя форму пропорционального представительства, посылает в ЕП представителей широкого профиля.

Если бы этот метод был бы принят на выборах в ПАЧЭС, то это могло бы означать присутствие представителей таких многонациональных регионов, как Приднестровье, Абхазия, Южная Осетия и Нагорный Карабах, а также всех регионов государств-членов ОЧЭС. Например, такая страна, как Украина может решить, что её следует рассматривать, как один избирательный округ со многими представителями или может быть разделена на несколько округов с одним или двумя представителями от каждого, в зависимости от размера. Парламентарии смогут быть избраны гражданами каждого региона.

Учитывая, что ОЧЭС в настоящее время является организацией консенсуса и имеет небольшую или практически никакую власть над государствами-членами, эта демократизация ПАЧЭС не была бы «угрозой» для национальной безопасности, суверенитета, или лидеров государств-членов, которые могли выказать большую готовность рассмотреть это предложение, чем рассматривать вариант демократии западного образца на национальном уровне. Другие учреждения ОЧЭС останутся межправительственными.

Такая демократически избранная парламентская ассамблея ОЧЭС станет хорошим «местом обсуждения» для поистине представительных дискуссий по урегулированию конфликтов, а также по другим вопросам, относящимся к народам расширенного Черноморского региона, в том числе в сфере энергетики. Она будет представлять народы, будет активизировать сотрудничество в регионе и, возможно, поможет стимулировать, в долгосрочной перспективе, создание (невоенного) сообщества по безопасности, в котором невозможно вообразить войну между его членами.³

Черноморский регион
и текущее состояние его конфликтов

Как и во многих других регионах с конфликтами, расширенный Черноморский регион имеет много различных народов и очень разнообразную историю. Политические системы в нем также различны. В двадцать первом веке он находится именно в географической точке, где Восток встречается с Западом, а на юге он соседствует также и с Ближним Востоком.

Это стратегическое направление для мировых держав не только по традиционным соображениям безопасности, но также и в сфере энергетической безопасности. Все – Европейский союз (ЕС), Организация Североатлантического договора (НАТО), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и возглавляемая Россией Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) – присутствуют в расширенном регионе Черного моря и в отношениях между ними часто наблюдается напряжение.

ОЧЭС является организацией, которая избегала вопросы безопасности, такие как региональные конфликты, и этим сумела объединить вместе все страны региона в качестве членов ОЧЭС, в частности – Россию и Грузию, или же – Азербайджан и Армению. Кроме того, Россия внутри организации, как правило, рассматривается как чрезмерно настойчивая, а время от времени возникают обвинения в том, что ОЧЭС является заявкой Турции на региональную гегемонию.

Что касается напряженности в общем, то во время распада СССР, в конце холодной войны, было много опасений, что в новых государствах, окружающих Черное море, могут разразиться войны, аналогичные тем, что случились с бывшими в составе Югославии странами.

Вспышки действительно имели место в начале 1990-х, особенно гражданская война в Молдове в Приднестровье, война между армянами и азербайджанцами в и вокруг Нагорно-Карабахской области, и сражения в сепаратистских регионах Грузии – Абхазии и Южной Осетии. Ситуация в рамках заново созданной Российской Федерации также серьезно обострялась, особенно в Чечне.

Позже, декларация независимости Косово (2008) создала прецедент для автономных регионов, которые хотели бы порвать с государствами, в которых находятся сейчас и после войны в Южной Осетии (также в 2008). Россия признала Абхазию и Южную Осетию в качестве независимых государств. Эти споры, касающиеся территориальной целостности в противовес самоопределению, лежат в основе большинства региональных конфликтов.

В настоящее время приднестровский конфликт является наиболее приближенным к разрешению, так как Россия, Украина и ЕС работают с правительствами Молдовы и Приднестровья. После войны в 2008 году грузинские конфликты похоже опять заморожены, в то время как нагорно-карабахский конфликт может опять возвратиться к состоянию войны.

Ученые и практики призывают к творческому осмыслению, а не к созданию всё большего числа учреждений.⁴

Они также предложили идеи для переосмысления урегулирования конфликта⁵, такие как:

(1) Совершенствование моделей управления.

(2) Старт публичного обсуждения.

(3) Нацеленность на молодое поколение.

Мы согласны с такой оценкой и считаем, что наши предложения помогут в случае всех этих трех пунктов. Это станет началом изменения модели управления через полностью демократическую ПАЧЭС, которая позволит услышать голоса граждан, включая молодое поколение. Кроме этого, люди из конфликтных территорий расширенного Черноморского региона смогут, если они этого пожелают, иметь представителей в региональных организациях без какого-либо признания их в качестве национальных государств.

Организация ЧЭС и ее
Парламентская ассамблея

Когда примерно в начале 1990-х в конце холодной войны Турция инициировала ОЧЭС, одной из целей являлось улучшение региональной безопасности, что было сформулировано в двух важных документах ОЧЭС: «Босфорской декларации» и «Декларации Саммита о Черноморском экономическом сотрудничестве», подписанных в Стамбуле 25 июня 1992 года.

Несмотря на это, безопасность в настоящее время обсуждается редко. По аналогии с эволюцией ЕС, который в своей более ранней форме также начинался с концепции безопасности, основные направления – сотрудничество по экономическим вопросам, а также транспортные и экологические вопросы. Одиннадцать стран подписали декларацию ОЧЭС в Стамбуле в 1992 году (а в 2004 году присоединилась Сербия).⁶

В настоящее время в дополнение к этим двенадцати государствам есть и четырнадцать государств-наблюдателей (включая Европейский союз), а также восемь стран, которые являются секторальными партнерами по диалогу и которые имеют тот же правовой статус, как и наблюдатели.

В документах ОЧЭС перечислены все причины присоединения государств к организации, но главными были необходимость интеграции в европейскую и мировую экономику (Преамбула, Устав ОЧЭС). Основными задачами были способствование развитию сотрудничества, а не конфликтов, содействие регионализму как шагу на пути к глобальной интеграции региона, и предотвращение новых разделений в Европе.⁷ Эти цели вполне совместимы с ценностями и целями Европейского союза.

Помимо Постоянного международного секретариата (ПМС), существует также ряд других «смежных органов» или ассоциированных учреждений ОЧЭС, в том числе Деловой совет ОЧЭС, Черноморский банк торговли и развития (ЧБТР) и Международный центр черноморских исследований (МЦЧИ).

Существует «сменное председательство» и в настоящий момент (июль – декабрь 2011 года) «действующим председателем» ОЧЭС является Россия. Эту страну в рамках ОЧЭС часто рассматривают как создающую препятствия или желающую доминировать в работе. Тем не менее, внешняя политика президента Медведева включает в себя стремление к сохранению идентичности ОЧЭС как одного из региональных приоритетов России, урегулирование региональных конфликтов без применения силы, отказ от новых разделительных линий в Европе и укрепление доверия.⁸ Демократически избранная ПАЧЭС, на наш взгляд, может помочь во всем этом.

Парламентская ассамблея ОЧЭС созывается два раза в год, но также имеет комитеты, такие как экономический комитет и комитет по правовым и политическим вопросам с докладчиком по каждой теме. Это один из вышеупомянутых и родственных органов ОЧЭС и таковым, вероятно, останется в обозримом будущем, и поэтому вряд ли сможет иметь тот же статус, что и Европейский парламент.

Одной из причин этого является то, что Устав ОЧЭС гласит, что ПАЧЭС, как один из «родственных» ОЧЭС, будет только выполнять свои функции и обеспечивать постоянную поддержку другим подразделениям организации на консультативной основе (статья 20, Устав ОЧЭС).

27 февраля 2008 года состоялось совместное заседание ПАЧЭС и Расширенного бюро старших должностных лиц комитета ОЧЭС.⁹ Это оказалось важным шагом в попытке повысить статус ассамблеи, хотя поддержано это было не всеми. Представители ПАЧЭС призывают к большей власти и большим возможностям высказываться в рамках ОЧЭС, и поэтому работают на укрепление их взаимодействия с другими институтами ОЧЭС.

Таким образом, ПАЧЭС предложила продвигать формат их взаимоотношений на уровне Комитета старших должностных лиц ОЧЭС и Постоянного комитета (расширенное бюро) ПАЧЭС. Тем не менее, было отмечено, что российские дипломаты были бы удовлетворены существующим статусом и сохранением формата взаимодействия на уровне секретариата ОЧЭС и ПАЧЭС.

Хотя страны, участвующие в сотрудничестве по ОЧЭС, включены в общий парламентский орган, этот орган не является всенародно избранным и может выносить только «консультативные» рекомендации. Он не имеет реального права голоса в политических и экономических вопросах в своих государствах-членах.

Как ЕС может помочь в демократизации
и формировании безопасного сообщества

Именно из-за того, что Парламентская ассамблея не имеет достаточных полномочий ни в рамках ОЧЭС, ни над его государствами-членами, процесс демократизации может иметь хороший шанс. Уже существует Парламент ОЧЭС, куда своих делегатов присылает каждое государство-член. Демократизация, поэтому, может происходить во всех государствах-членах или одновременно, или поэтапно. Первое было бы предпочтительным, но не обязательно является первой необходимостью.

По мнению Маноли, основная долгосрочная политическая цель ОЧЭС заключается в институциональном объединении ОЧЭС и ЕС.¹⁰ Она пишет, что это зачастую и является единственной общей точкой соприкосновения во время дискуссий. Кроме того, ОЧЭС желает сотрудничать с другими организациями, в частности с ООН, ОБСЕ и Советом Европы. Мы считаем, что наши предложения могут помочь сотрудничеству ЕС и России в регионе, и если ЕС будет помогать инклюзивной ОЧЭС, а не концентрироваться на конкурирующих организациях, которые являются эксклюзивными, то он мог бы найти искомую им «морковку», учитывая то, что в ближайшем будущем он не может предложить расширение всему региону.

Кроме того, нынешняя повестка дня ОЧЭС недостаточно масштабна, чтобы включать разрешение конфликтов, хотя и ее подписанты выразили «свою решимость в достижении совместными усилиями постоянного повышения благосостояния своих народов» (Преамбула, Устав ОЧЭС). Мы полагаем, что если в парламенте будут присутствовать региональные представители, дискуссии по урегулированию конфликтов уже будет невозможно избежать.

Уивер утверждает, что основным фундаментом для начала возникновения сообщества безопасности в регионе Черного моря является «сбалансированная многополярность», то есть текущее состояние в регионе. ¹¹

«Безопасное сообщество», по Дейчу и др., состоит из сообщества суверенных образований, составляющих конкретный регион, которые не ожидают войны друг с другом.¹² Наряду с процессами «снизу вверх» необходимым требованием являются и учреждения «сверху вниз».¹³ ПАЧЭС может быть наиболее подходящим учреждением, в случае если демократизация будет проходить с помощью ЕС.

Процессы «снизу вверх» включают гражданское общество. Адлер и Барнетт добавляют, что большую важность имеют совместно разделяемые идентичность, ценности и идеи, а также прямое взаимодействие и общие долгосрочные интересы.¹⁴ Часть из этого более трудна и потребует времени, но ОЧЭС и ЕС со своей политикой Восточного партнерства и Черноморской синергии уже работают над этими вопросами. Объединение всех регионов в Парламентской ассамблее может оказывать содействие в разрешении конфликтов и укреплении регионального сотрудничества благодаря участию всех сторон.

Возможные Трудности

В осуществлении такой гигантской задачи, которую мы предлагаем, нельзя недооценивать различные трудности. Трудности, которые могут быть легко выявлены на данном этапе, включают в себя:

1) действующие парламентарии являются членами национальных парламентов и встречаются в полном составе только дважды в год. Всенародно избранным парламентариям потребуется гораздо больше ресурсов. Выборы также потребуют дополнительных финансовых средств.

2) Полностью демократические выборы будут означать поощрение плюрализма и открытости прессы. Они существуют уже в некоторых государствах-членах, особенно входящих в ЕС, но на их развитие в других государствах может потребоваться время.

3) Некоторые парламентарии могут отказаться от участия, если будут представлены все регионы.

4) Что касается конфликтных регионов Нагорного Карабаха, Абхазии и Южной Осетии, беженцы и перемещенные лица международного уровня, возможно, пожелают воспользоваться своими голосами в избирательном округе своего происхождения (или избирательном округе происхождения своих родителей), а не там, где они сейчас живут, и согласие с нашими предложениями будут этому значительно благоприятствовать.

Мы считаем, что эти трудности, в конечном счете, могут быть преодолены путем переговоров между ПАЧЭС и ЕП, и ,окончательно, между ОЧЭС и ЕС. Однако, зачем любому из этих действующих лиц заниматься тем, что может принести столько хлопот?

Преимущества для всех не входящих в ЕС стран будут включать помощь Евросоюза в «свободных и справедливых» процессах демократизации без какой-либо непосредственной угрозы для их современных национальных лидеров. В некоторых странах это может быть «пробная обкатка» для народа. Основным преимуществом для всех государств-членов ОЧЭС является появление усовершенствованного и расширенного ПАЧЭС, которая смогла бы помочь улучшить региональное сотрудничество и безопасность. Это было бы полезным также и для ЕС.

Наши предложения

Для того чтобы добиться улучшенной демократии и подготовить и граждан, и руководителей государств-членов ОЧЭС, не входящих в ЕС, к проведению свободных и справедливых демократических выборов в будущем, выборы в парламент ОЧЭС должны быть полностью демократическими (при содействии Европейского союза).

Парламентарии будут представлять избирателей из каждого избирательного округа (также как в Европейский парламент), что будет означать, что ПАЧЭС смогла бы трансформироваться в представительный форум всех регионов Черного моря, включая многонациональные общины Приднестровья, Абхазии, Южной Осетии и Нагорного Карабаха.

Такой парламент, избираемый прямым голосованием, может стать хорошим «местом обсуждения» для по-настоящему представительных дискуссий по урегулированию конфликтов, а также вопросов, касающихся жителей расширенного Черноморского региона.

Учитывая, что ОЧЭС в настоящее время является организацией консенсуса и обладает небольшой или вообще никакой властью над государствами-членами, такие изменения не станут «угрозой» для национальной безопасности, суверенитета или лидеров государств-членов.

Демократически избранный, представляющий избирателей парламент будет способствовать сотрудничеству жителей региона в таких вопросах, как энергетика, транспорт и окружающая среда, а также способствовать созданию (невоенного) сообщества безопасности, где (в итоге) невозможно представить войну между его членами.

ОЧЭС является наиболее приемлемой организацией, так как вскоре после окончания эпохи СССР объединила вместе все страны региона Черного моря, несмотря на многочисленные разногласия и даже войны между его членами. Мы придерживаемся мнения, что принятие наших предложений значительно укрепит эту замечательную организацию, особенно учитывая, что в июне 2012 года она отметит свой двадцатый юбилей.

Выражение признания

Авторы хотели бы поблагодарить Димитриоса Триандафилу, Нику Попеску, Майкла Эмерсона, Карен Хендерсон, Джорджа Хьюитта и Кэмерона Фрейзера за прочтение этой работы и их глубокие комментарии.

Примечания

1. http://www.bsec-organization.org.

2. http://www.pabsec.org.

3. Карл Дейч, Сидни А. Баррелл и Роберт А. Канн, «Политические сообщества и Североатлантический регион: Международная организация в свете исторического опыта» (Принстон: Принстон Юниверсити Пресс, 1957).

4. Например, Оксана Антоненко из Международного института стратегических исследований.

5. См. Мустафа Айдын и Димитриос Триандафилу, «Черноморский регион в перспективе 2020 года: Доклад Комиссии по Черному морю» (Гютерсло: Бертельсманн Штифунг, 2010).

6. Турция, Россия, Украина, Румыния, Болгария, Грузия, Азербайджан, Армения, Молдова, Греция и Албания.

7. Панайота Маноли, «ОЧЭС и региональная безопасность» из «Ограничивающие организации? Вызовы управления евразийской безопасностью», ред. Джеймс Сперлинг, Шон Кей и С. Виктор Папакосма (Манчестер: Манчестер Юниверсити Пресс, 2003).

8. См. http://archive.kremlin.ru/eng/text/docs/2008/07/204750.SHTML.

9. См. «Взаимодействие ПАЧЭС и ОЧЭС» Черноморские новости, 18 (июнь 2008 г.), http://www.bsec-organization.org/bsecnews/BlackSeaNews/Downloads/June2008No18.pdf .

10. Маноли, «ОЧЭС и региональная безопасность».

11. Кэрол Уивер, «Черноморская региональная безопасность: многополярность в настоящем и возможности в будущем», Европейская безопасность, 20 (2011).

12. Дейч, Баррелл и Канн, «Политические сообщества и Североатлантический регион».

13. Барри Бузан, «Народы, государства и страх: Повестка дня для международных исследований безопасности в эпоху после окончания холодной войны», издание второе (Лондон: Харвестер Витшиф, 1991).

14. Эмануэль Адлер и Майкл Н. Барнетт, «Сообщества безопасности» (Кэмбридж: Кэмбридж Юниверсити Пресс, 1998).

Об авторах

Д-р Кэрол Уивер – преподаватель-совместитель отделения политики и международных отношений в Университете Лестера. Опубликовала ряд книг, работ и статей о ЕС и регионе Черного моря, в том числе «Региональная безопасность Черного моря: многополярность в настоящем и возможности в будущем» (2011). Доктор Уивер также представляла Великобританию на встречах Международного европейского движения в регионе Черного моря. В прошлом она консультировала, читала лекции и выступала с публикациями в сфере психологии и информационных технологий.

Мухтар Хаджизада – аспирант кафедры политологии и международных отношений в Университете Лестера (Великобритания). Его диссертация посвящена регионализации в расширенном Черноморском регионе и внешним политическим инструментам ЕС, в том числе Черноморской синергии и Восточному партнерству. Он был приглашенным научным сотрудником в брюссельском Центре европейских политических исследований (CEPS) в конце 2010 года. Его профессиональный опыт в штаб-квартире ОЧЭС совпал с консультациями ОЧЭС и ЕС после расширения ЕС 2007 года. В октябре 2009 года он обеспечивал взаимодействие между Деловым советом ОЧЭС и Национальной конфедерацией предпринимателей Азербайджана. Он также помогал Министерству иностранных дел Азербайджана во время его председательства в ОЧЭС в 2009.

 

Центр международных и европейских исследований (ЦМЕС)

Центр международных и европейских исследований (ЦМЕС – CIES) в университете Кадир Хас был создан в 2004 году как Центр исследований Европейского союза по изучению процесса вступления Турции в ЕС. С сентября 2010 года ЦМЕС находится в процессе серьезных преобразований путем расширения приоритетов для проведения прикладных, ориентированных на политику, исследований и способствования обсуждению наиболее актуальных вопросов геостратегического региона.

Направления его научных исследований и взаимосвязей включают органы и политические доктрины ЕС (такие как: расширение, политика добрососедства и ОВПБ/ОПБО), межотраслевые горизонтальные вопросы, такие как, региональное сотрудничество, глобальное управление и безопасность с географическим акцентом на рeгионе Черного моря (включая Кавказ), Средиземноморье, Юго-Восточную Европу, турецко-греческие отношения и трансатлантические отношения.